2022年地方政府债券

发行趋势分析及当前申报操作建议

作者：宋映忠

去年12月8日-10日在北形势，对2022年京召开的中央经济工作会议，客观研判了我国“需求紧缩、供给冲击和预期转弱”的宏观经济经济工作进行了部署，以“稳字当头、稳中求进”为总基调，释放了最新政策信号。紧接着，有关部门从货币、财政“双柱政策”及时跟进发力： 12月15日央行下调金融机构存款准备金率0.5个百分点(不含已执行5%存款准备金率的金融机构)，释放长期资金约1.2万亿元;次日(12月16日)，国务院新闻办举行政策例行吹风会，财政部提前下达了2022年新增专项债务限额1.46万亿元。在辞旧迎新之际，为提振和缓解后疫情时代的经济压力，恰逢其时的紧急释放出明年经济工作信号和政策红利。

地方(特别是县域)经济如何抓住这一政策机遇，打通经济循环的“最后一公里”，促进明年地方经济的高质量发展呢?笔者根据多年对国家宏观经济研究和地方债券申报工作实操经验，针对2022年地方政府债券发行趋势分析及当前申报操作建议，阐述个人观点，供地方(特别是县域)经济工作者借鉴参考。

一、我国地方政府债券发行主要政策梳理

2014年10月，国务院发布《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)提出：“疏堵结合、修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限”，同时作出了“地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还”的明确规定，开启了地方政府债券发行的大门。相继出台了一系列地方政府债券发行、管理等规范性文件，梳理如下表：(图片可点击放大查看;相关政策文件汇编手册请关注“泽世看点”微信公众号后私信获取)

二、我国2015年以来地方政府债券发行数据统计

自2014年《中华人民共和国预算法》(2014年修正)和《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)出台后，国家相关部门加强了地方政府债务管理，实行限额管理，通过发行地方政府债券方式来控制债务额度和平衡财政资金的流动性。

(一)地方政府债券发行情况

2015-2021年11月我国地方政府债券，包括一般债券和专项债券发行情况如下表：

从上表可以看出，债券总额控制在地方政府性债务的总盘子内，每年根据全国人大批准的计划，积极有效的组织发行。

(二)地方政府专项债券发行情况

2015年国家财政部安排发行了1000亿新增地方政府专项债券，到2018年突破10000亿，2020年由于新冠疫情影响，为提振后疫情时代经济，采取了“更加灵活”的宏观经济政策，除发行1万亿疫情特别国债外，安排发行了3.75万亿新增地方政府专项债券，为“六稳”(稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期)和“六保”(保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转)做出了有效的贡献，助推我国经济总量突破了100万亿大关。

为经济可持续发展，2021年计划安排了3.65万亿地方政府债券。(如下图)

(三)地方政府债券发行与政府债务的“三率”分析

通过地方政府债券的发行，既有效的控制了地方政府债务的增长，又平衡了财政资金的流动性。从政府债务的三率(赤字率、负债率、债务率)指标来看，2020年因新冠疫情全国人大批准增加1万亿赤字，赤字率达到约3.7%，近两年其余各项指标都控制在国际红线范围内的合理区间，债务率逐渐得到优化并呈现出良性发展趋势。详细数据如下表：

2015-2020年我国政府债务“三率”情况统计表(单位：万亿、%)

我国地方政府性债务总额，每年都控制在全国人大批准的限额内，地方政府债券结构和比例根据债务具体情况而呈现相对稳定的变化。详细数据如下图：

三、结构与趋势分析

(一)一般债券与专项债券的结构与趋势分析

2015-2020年，一般债券从2016年开始呈下降趋势，而专项债券从2018年开始呈上升趋势，特别是2020年因新冠疫情影响，全国人大批准安排新增地方政府专项债3.75万亿，实际发行了36019亿，发行了96.05%。

2021年新增地方政府债务限额42676亿元，1—11月，已组织发行新增地方政府债券42573亿元，完成了下达任务的99.76%

从2015-2021年的债券结构情况看，一般债券总体呈下降趋势，而专项债券总体呈上升趋势。这种趋势说明，国家相关部门在组织地方政府债券发行过程中，不仅是注重存量债务的化解，更注重新增债务的还款来源和债务发生所引发的“固定资产投资”的精准性。

(二)地方政府专项债在固定资产投资中的占比分析

新增地方政府专项债券，重点是用于国家“重点区域、重点领域和重大项目”的精准投资，2015-2020年，地方政府专项债在固定资产投资中的占比呈上升趋势。由2015年的6.39%，上升到2020年的19.69%，在投资中发挥了重要的作用。

(三)地方政府债券与财政一般公共预算收入比例分析

2015-2020年地方政府债券发行总量逐年攀升，在国家财政公共预算收入中，平均占比在26.46%，趋于相对稳定的态势。

四、我国地方政府债券2021年1-11月发行情况回顾

2021年，经全国人大批准，预算安排新增地方政府债务限额4.47万亿。其中，一般债务限额8200亿元，专项债务限额3.65万亿。

经国务院批准并报全国人大常委会备案，财政部下达2021年新增地方政府债务限额42676亿元。其中，一般债务限额8000亿元，专项债务限额34676亿元。

根据财政部政府债务和评估中心相关数据，现将2021年下半年(6-11月)地方政府债券发行的数量、期限、利率、投向等简要分析如下。

(一)2021年6-11月地方政府债券发行额度情况

1—11月，已组织发行新增地方政府债券42573亿元，完成了下达任务的99.76%;其中一般债券7741亿元，完成了下达任务的96.76%;专项债券34832亿元(含2020年新增专项债券结转额度1494亿元)完成了下达年任务的96.14%;一般债券与专项债券的比例为18.18%：81.82%;再融资债券29146亿元(一般债券17562亿元，专项债券11584亿元)。再融债券与新增债券比例为40.64%:59.36%。

(二)2021年6-11月地方政府债券发行期限情况

从6-11月发行期限看，依次是10、15、7、20、30年期限居多，分别占比为25%、18%、17%、14%和12%，并且10年期限从9月份之后呈上升趋势。

(三)2021年6-11月地方政府债券发行利率情况

从发行利率看，1年期在2.41%-2.49%之间，平均利率2.45%;2年期在2.66%-2.88%之间，平均利率2.72%;3年期在2.77%-3.22%之间，平均利率2.87%;5年期在2.92%-3.22%之间，平均利率3.00%，10年期在3.10%-3.36%之间，平均利率3.19%;15年期在3.44%-3.58%之间，平均利率3.54%;20年期在3.5%-3.81%之间，平均利率3.6%;30年期在3.6%-3.86%之间，平均利率3.7%。(如上图)

(四)2021年6-11月地方政府债券主要投向情况

2021年6-11月地方政府专项债券主要投向为市政及产业园区基础设施28.99%、交通基础设施18.44%、社会事业18.52%、保障性安居工程14.84%、农林水利7.88%、生态环保4%、能源、城乡冷链物流基础设施1.54%、其他5.8%。

五、2022年地方政府债券申报操作建议

通过上述政策梳理、地方政府债券发行以来的数量、结构、投向、期限、利率等情况分析可以看出，地方政府债券发行，既加强了地方政府债务管理，又及时补充和平衡了财政资金的流动性，既通过期限长、利率低的专项债券方式降低了资金成本，又提高了资金的使用效率，无论是对地方政府化解存量债务，还是对地方经济发展都作出了积极的贡献。

但在发行操作实践中，由于2020年开年以来，特别突如其来的新冠疫情对经济的猛然冲击，2020年为提振疫情后时代经济，时间紧、任务重，地方政府债券发行操作放得较为宽松，在投向投量上不够精准，部分出现了获得批准的专项债未能及时、精准使用等情况。

同时，在专项债的数量上，2020年专项债发行计划已经达到了3.75万亿的最高值;2021年新增专项债计划调减到3.65万亿，并明确“优先支持在建工程”;2021年12月16日，财政部下达了2022年专项债1.46万亿的任务，并对地方政府债券发行提出了新的条件和要求。

综上所述，地方政府专项债券经过7年的发行历程，数额上经历了从上升到平稳到逐渐适度收缩的趋势;对投向、投量上要求越来越精准;债券项目对成熟度、可行性要求越来越高，越来越严，注重融资收益平衡与偿债风险，对严重偏离绩效目标的项目要暂缓或停止拨款，及时整改，对专项债券资金预算执行进度和绩效目标实现情况进行“双监控”，“举债必问效、无效必问责”;操作上从摸索到逐渐规范，近期中国工程咨询协会投融资专业委员会牵头编制的《地方政府专项债券实施方案编制指引——团体标准》(征求意见稿)已经进入专家评审和报批阶段，预计将在年初可以正式发布。

为精准有效的储备好2022年地方政府债券项目的前期可行性研究和申报工作，根按照财政部、国家发改委相关文件及最新相关要求，现提出以下建议，供操作参考。

(一)把握好重点方向，紧扣三个“聚焦”

一是要聚焦短板领域。聚焦经济社会发展的短板领域，重点支持经济社会效益明显、带动效应强的重大项目。

二是要聚焦重点方向。2022年专项债券重点用于交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程等9个大方向。

三是要聚焦重点项目。按照财政部要求，地方储备项目应当属于经济社会效益明显、群众期盼、早晚要干的实体政府投资项目。

(二)调整思路，做好规划“引领”

2022年专项债券，优先支持纳入国家“十四五”规划的项目，以及纳入国家重大区域发展战略的重点项目，积极发挥专项债券对重大规划和战略的支撑作用。此外，还要加大对水利、城市管网建设等重大项目的支持力度。

因此必须调整思路，切勿盲目匆忙申报，必须调整思路，适应新变化，对应新要求，做好规划，纳入“十四五”规划，精准储备重大领域、重点区域和重大项目的“三重”。

(三)精准储备，夯实申报基础

2022年的地方政府专项债项目，从2021年8月份开始，国家发改委就发出通知组织储备申报了，现在已经初步遴选出第一批项目清单。作为后续的项目，尚需精准储备，从“三看”上下功夫，一看项目“重量”，即看项目是否属于“重点区域、重要行业、重大项目”;二看项目“质量”，即看项目建设内容、还款来源、融资方案;三看项目“进度”，是否具备立项(备案)、环评、选址意见书、土地利用规划许可、建设规划许可等前置条件和开工条件，最好是已经开工项目。

(四)依托专业机构，建立申报体系

在过去的地方政府专项债项目前期工作中，一些地方由于没有经验，或者“赶鸭子上架”自行编报，或者由于诸多因素让一些没有资质、没有经验、不专业的中介公司程式化编报，吃不透相关政策，不懂金融和全生命周期的项目可行性研究，导致一些已批准的专项债无法使用，以至于一些责任人被追责问责。

去年12月22日，国家发改委印发了《关于进一步推进投资项目审批制度改革的若干意见》，提出了要进一步“完善投资决策咨询评估机制”，切实把好项目“准入关”。要将遏制 “两高”，促进“双碳”，融资平衡方案、公益性、社会性、效益性等目标要求纳入项目的前期可行性研究。

因此，为提高专项债项目的质量，发挥专业机构在项目投资前研究的专业职责，提升专项债项目申报的成功率，建议寻找有专业咨询资质、有经济研究分析能力和有丰富的实际操作经验的专业机构，提前介入，做好项目精准储备和申报储备工作。

(五)强化管理，建立风险防范机制

按照《中华人民共和国预算法》《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(国发〔2021〕5号)以及相关文件精神，加强财政预算管理，做好财政预算中期规划，严格预算收支，禁止违规举债，用好用好用活地方政府债券。

对已经到位尚无法使用的专项债券，若属于项目实施过程中发生重大变化、项目竣工后专项债券资金发生结余，财政、审计等要求调整等情况的，可按照财政部财预〔2021〕110号关于印发《地方政府专项债券用途调整操作指引》的通知要求，编制拟调整项目融资平衡方案、出具财务评估报告书、法律意见书等相关资料，按照相关程序报送调整。

积极主动与上级主管部门汇报交流沟通，积极精准申报，对取得的专项债资金，严格管理，精准投放，促进项目落地，推动地方经济高质量发展。

2022年1月4日

文章原创作者：

宋映忠，中投泽世(北京)国际咨询有限公司董事长、中国工程咨询协会投融资专业委员会副主任委员、中国技术经济学会投融资分会高级会员、编辑出版有《PPP项目融资实操指南》《PPP项目绩效考核实操指南》 等书籍，当前正在参与中国工程咨询协会投融资专业委员会《地方政府专项债券实施方案编制指引》团体标准、《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效评价工作指引》团体标准编制工作，曾多次获得国家级、省级优秀工程咨询成果奖。 如需转载本文，请联系微信公众号“泽世看点”。

 

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